NOTA X

 ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 27 CONSTITUCIONAL REFORMADO EN 1992.

A principios del siglo XX, nuestro país contaba con una buena producción de alimentos necesarios para la población y de materias primas para la industria, mediante la explotación agrícola realizada en las haciendas.

La Revolución trastocó este tipo de producción agrícola e implantó modelos menos redituables, pero más justos para el campesinado mexicano; este tipo de modelos suponía una explotación directa de la tierra, lo que logró evitar la asociación de terceros extraños al ejido con los ejidatarios para la explotación de sus tierras. Causas tales como la falta de asociación de ejidatarios con terceros, la incertidumbre en la tenencia de la tierra y la sobreprotección gubernamental en los asuntos agrarios hacia el campesinado, entre otros factores, lejos de elevar la producción redituable constituyeron verdaderos obstáculos para ello.

La propuesta presidencial del 7 de noviembre de 1991 surgió como un reconocimiento a este hecho, al otorgar capacidad a los ejidatario y comuneros para contratar y obligarse, además de que se consideró, por el Poder Legislativo, que la competencia mundial y la complejidad cada vez mayor de la producción en el agro demandaban instrumentos eficientes de financiamiento y comercialización, una estructura organizativa de calidad y tecnologías avanzadas, por lo que se señaló que las “sociedades por acciones” presentaban ventajas para cumplir con esas exigencias y articular con eficacia los factores de la producción.

La participación de las sociedades habría de contribuir a la capacitación del campo, como una alternativa para los productores, tanto ejidatarios como pequeños propietarios, y ofrecer a los inversionistas un campo de actividad con oportunidades presentes y futuras.

El problema ecológico que resulta de la situación del campo mexicano también se tomó en cuenta y se consideraron como preocupantes las siguientes situaciones: la erosión de los suelos por falta de técnicas de conservación y uso; la contaminación y el agotamiento de los mantos acuíferos causados por la sobreexplotación del recurso, derivados de la falta de regulación y de infraestructura; la escasa competitividad y rentabilidad de la actividad forestal, así como las pocas oportunidades económicas de sus poseedores.

NOTA IX

PRINCIPALES REFORMAS AL ARTÍCULO 27

Primera reforma 10 de enero de 1934.

Para conservar una protección legal, la pequeña propiedad debía estar en explotación, adoptándose el término de núcleos de población a los grupos solicitantes de tierra; por cierto hasta nuestros días así se identifican a los ejidos y comunidades.

Por otra parte, se incluyeron a los núcleos de población que de hecho o por derecho guardaran el estado comunal o, los que hubieren sido dotados, para poder adquirir tierras. Respecto a las expropiaciones, se tomarían en cuenta para efecto del pago de indemnización el valor fiscal.

Se creó el Cuerpo Consultivo Agrario, el que a la postre sería considerado como autoridad a partir de la reforma a la Ley Federal de Reforma Agraria, de fecha 17 de enero de 1984.

Segunda reforma 6 de diciembre de 1937

Contempló el derecho de los núcleos de población para disfrutar en común de los bienes que les hubieren otorgado o restituido. De igual forma, se contempló la competencia para la Federación en materia de conflicto limítrofe de las comunidades indígenas; inclusive, la posibilidad de intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en esa materia. (Fracción VII).

Tercera reforma 9 de noviembre de 1940

Estableció como facultad exclusiva de la Nación la explotación del petróleo e hidrocarburos; sin duda, resultado de la expropiación petrolera de 1938. (Párrafo sexto).

Cuarta reforma 21 de abril de 1945

Señaló la propiedad de la Nación, respecto a que los recursos hidráulicos serían de beneficio común, existe sin duda, una intima relación con la reforma anterior. (Párrafo quinto).

Quinta reforma 12 de febrero de 1947

Marco como unidad mínima de dotación 10-00-00 has de riego o humedal de primera. Se instituye el Amparo Agrario a favor de los pequeños propietarios; ellos, por una parte, podrían limitar la posibilidad de una afectación a sus tierras, llevándose así mismo, a rango constitucional los límites de la pequeña propiedad agrícola o sus equivalentes en otras clases de tierras, inclusive las destinadas para la cría de ganado. (Fracciones X, XIV y XV).

Sexta reforma 2 de diciembre de 1948

Se autorizó a los gobiernos extranjeros para adquirir bienes inmuebles para establecer sus embajadas o legaciones. (Fracción I).

Séptima reforma 20 de enero de 1960

Amplio el dominio de la Nación, respecto al aprovechamiento de los recursos minerales de la plataforma continental; así como la creación del espacio aéreo, en los términos fijados por el derecho internacional. De igual forma se modificó el dominio directo, respecto al aprovechamiento de las aguas marinas, ríos, lagunas y esteros. (Párrafos cuarto a séptimo).

Octava reforma 29 de diciembre de 1960

Señaló la facultad exclusiva de la Nación en materia de energía eléctrica. (Párrafo sexto), reforma conocida con el nombre de nacionalización de la energía eléctrica. Así lo destaca el autor Gerardo Monford Ramírez, en su obra, Alcances y Limites de la Ley Agraria.

Novena reforma 8 de octubre de 1974

Se crearon los Estados de Baja California Sur y Quintana Roo, sustituyendo a los territorios correspondientes. (Se reforma las fracciones VI, XI, XII y XVII)

Decima reforma 6 de febrero de 1975

Regula en beneficio de la Nación el aprovechamiento y utilización de combustible nucleares con fines pacíficos, así como la generación de energía de la misma índole. (Se adicionaron los párrafos sexto y séptimo).

Decimo primera reforma 6 de febrero de 1976

Se elevó a rango constitucional la explotación colectiva de las tierras ejidales y comunales. Por otra parte, se creó la zona económica exclusiva de 200 millas náuticas. (Se modificaron los párrafos tercero y octavo).

Decima segunda reforma 3 de febrero de 1983

Se incorporan por primera vez, los términos de impartición de justica agraria y desarrollo rural integral; lo anterior, mediante el apoyo de asesoría legal a los sujetos agrarios, en el primero de los supuestos y, en el segundo, a través del establecimiento de políticas especiales para generar recursos que permitieran un avance para lograr mejores condiciones de vida para la clase campesina y generación de empleos. (Se reforma las fracciones XIX y XX).

Decimo tercera reforma 1º de agosto de 1987

Se determinó a favor de la Nación, la competencia en materia de preservación y restitución del equilibrio ecológico. (Se adicionó el párrafo tercero).

Decimo cuarta reforma 6 de enero de 1992

Sin duda la reforma más profunda en la materia, entre otros aspectos se dio por terminado el reparto agrario, se modificaron las características de la propiedad social, hoy en día, las tierras ejidales pueden ser motivo de cualquier tipo de contrato de aprovechamiento, se suple la Magistratura Agraria, estableciéndose Tribunales Agrarios, dotados de plena autonomía y jurisdicción, se creó la Procuraduría Agraria como defensora de los hombre y mujeres del campo mexicano, existe la posibilidad de crear sociedades civiles o mercantiles propietarias de tierras. (se reforma el párrafo tercero y las fracciones IV, VI, primer párrafo, VII, XV y XVII, se adicionaron los párrafos segundo y tercero de la fracción XIX, se derogaron las fracciones X a XIV y XVI).

Decimo quinta reforma 22 de enero de 1992

Se estableció la capacidad para que las asociaciones religiosas y las instituciones de beneficencia pública y privada pudieran adquirir los bienes indispensables para realizar sus objetivos, siempre tomando en cuenta lo dispuesto por su ley reglamentaria. (Se reformaron las fracciones II y III y, se adicionó el artículo decimosétimo transitorios de la Carta Magna).

NOTA VIII

CONTINUACION DEL ANALISIS

El art 27 Constitucional rige así, con su mismo concepto de propiedad, que es uno solo con modalidades y no varios conceptos, tanto a la pequeña propiedad, como al ejido; tanto a la propiedad rural, como a la propiedad urbana.

Art 27 segundo párrafo: “La Nación tendrá en todo el tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público” y este enunciado resulta tan importante, que es necesario comentarlo: pero debemos buscar su significado porque dice Mendieta y Núñez que “la verdad es que ni el derecho nuestro, ni el extranjero, hay antecedentes sobre el concepto de modalidad y a esto se deben las vaguedades y las desorientaciones.

Hay varias fracciones en el art 27 que hablan de expropiación. El párrafo segundo dice que “Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización”

El párrafo 16: “Las leyes respectivas de la federación y de los estados, en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. Con fundamento en estas orientaciones de la ley fundamental, se expidió el 23 de noviembre de 1936 la ley de expropiación vigente.

Más adelante el precepto constitucional continúa estableciendo en la fracción X, como si al hacerlo en párrafos diferentes tratara de establecer otra figura jurídica distinta o una modalidad en la expropiación para la materia agraria, que lo núcleos de población que carezcan de ejidos o que no puedan lograr su restitución por falta de títulos, por imposibilidad de identificarlos, o por que legalmente hubieren sido enajenados , serán dotados con tierras y agua suficientes para constituirlos, conforme a las necesidades de su población, sin efecto se expropiará, por cuenta del gobierno federal, el terreno que baste a ese fin , tomándolo del que se encuentre inmediato a los pueblos interesados.

En la fracción XIV se dice que los afectados con dotación tendrán solamente el derecho de acudir al gobierno federal para que les sea pagada la indemnización correspondiente.

En la fracción XV utiliza la palabra afectar, en lugar de expropiar, al referirse a la acción de las autoridades encargadas de las tramitaciones agrarias.

De este modo podemos decir que la expropiación tiene como antecedente el derecho de reversión; que es el anverso del derecho de propiedad, de acuerdo con la doctrina jurídica contemporánea que sostiene que todo derecho implica un deber y viceversa.

Fracción XVII Venustiano Carranza decretó la creación de un sistema específico para la indemnización en materia agraria; la ley del 10 de enero de 1920 se crea la Deuda Pública Agraria para pagar en bonos amortizables en un plazo de 20 años a los propietarios de los terrenos de que se ha dotado o se dote en lo sucesivo a los pueblos e igualmente indemnizará a los propietarios de terrenos restituidos  o que se restituyeren a los pueblos.

Lo anterior demuestra que la expropiación y la afectación tienen supuestos parecidos, pero no iguales, y que se fundan en fracciones diversas del artículo 27. Agrícolas, colonización y planificación agraria.

NOTA VII

ANALISIS AL ARTÍCULO 27 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS DE 1917

El articulo 27 desde que se discutió en 1917, se proyectó teniendo en cuenta todas las doctrinas que aun actualmente ocupan la atención  de juristas y políticos; por eso resulta anacrónico pretender reconsiderarlo nuevamente frente a esas mismas doctrinas.

El derecho de propiedad debe compaginarse con el trabajo de la tierra, al manifestar que sería pueril buscar la solución del problema agrario convirtiendo en terratenientes a todos los mexicanos, lo único que puede hacerse, es facilitar las condiciones para que puedan llegar a su propiedad todos los que tengan voluntad y aptitud de hacerlos. Pero en donde no cabe lugar a dudas, de que campeaba en la comisión  y en todo el congreso constituyente la idea de consagrar al derecho de propiedad con una función social, es en la parte del proyecto, aprobado sin discusión, que dice desde ese texto original, que la nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de aprovechamiento, para hacer una distribución equitativa de la riqueza pública y cuidar de su conservación. La estructuración de este concepto dase del artículo 27 constitucional, a cuya luz e intención tendrá que interpretarse dicho precepto y estructurar las leyes secundarias, poco a poco se impondrá aun contra las confusiones de la propia comisión redactora que deseaba resolver el problema agrario al exterminar los latifundios, respetando los derechos de los dueños por medio de la expropiación. No será preciso para esto cargar a la nación con una deuda enorme, pues los terrenos expropiados se pagarán por los mismos adquirientes, reduciendo la intervención del Estado a la de simple garantía.

El nuevo concepto de propiedad con función social sujeta a las modalidades que dicte el interés público, hizo posible que la nación recuperara definitivamente y reafirmara su propiedad originaria no sólo como un derecho, sino como una obligación de conservar y regular el adecuado uso de sus recursos naturales, obligando a que este estableciera las formas jurídicas para evitar el acaparamiento e inmoderado o indolente aprovechamiento de las tierras; así se hace posible la redistribución de la tierra rústica, tomando el ideal de Morelos, de que ésta estuviera en manos de muchos, en pequeñas parcelas, que cultivaran personalmente; en consecuencia, el latifundio se proscribe y la mediana propiedad sufre una vida transitoria; las extensiones de propiedad se limitan, en tanto que se garantiza individual y socialmente la existencia de la pequeña propiedad y del ejido; la afectación de tierras por causa de utilidad se funda y éstas se reparten gratuitamente a los núcleos de población necesitados que no tengan tierras por causa de utilidad social se funda y éstas se reparten gratuitamente a los núcleos de población necesitados que no tengan tierras o que no las tengan en cantidad suficiente.

NOTA VI

La Constitución Política estableció, desde que entró en vigor en 1917, en el referido artículo 27, la propiedad originaria de la Nación, en su concepto sociológico, de todas las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites territoriales, y el derecho de la propia Nación de transmitir el dominio a los particulares. Es decir, en principio, la Nación es la propietaria de las tierras y aguas, y es ella quien transmite a los particulares su dominio. Una vez que la Nación transmite tal dominio es que surge la propiedad privada, sobre la cual también la Nación es la única que puede imponer modalidades, siguiendo el criterio del interés público. Una de dichas modalidades es la propiedad social, que a su vez se divide en propiedad ejidal y propiedad comunal.

El artículo 27 constitucional, en su fracción VII, reconoció igualmente la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales, protegiendo "su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas."

Ahora bien, la propiedad identificada con la figura de los ejidos es la que nació precisamente como consecuencia del movimiento armado revolucionario. Los núcleos de población ejidales o ejidos, tienen personalidad jurídica propia y son propietarios de las tierras que les han sido dotadas o que han adquirido por cualquier título.

Por su parte, el régimen de comunidades es preexistente incluso a la presencia española en México y ha subsistido a la fecha, a lo largo de la historia de la Colonia, la Independencia y la etapa moderna. Se refiere a los núcleos agrarios ya presentes, a quienes se les restituyó la propiedad de las tierras.

NOTA V

Es bien sabido que el fenómeno político social de la Revolución Mexicana, que costó al país más de un millón de muertes, se originó ante la inequitativa distribución de la riqueza  territorial "generada en una legislación individualista, y errada por lo que hace a sus efectos en el agro."

Existen datos estadísticos que señalan que en 1910, menos de dos mil familias, esto es, solamente el 1 por ciento de la población, controlaban el 87 por ciento del territorio mexicano. Ante tal desigualdad fue que se levantaron los revolucionarios de 1910, en demanda de la restitución de tierras a sus legítimos poseedores, la dotación de tierras y aguas a quienes carecían de ellas, el reparto del latifundio y la protección del sector campesino; ideas recogidas por el artículo 27 de la Constitución de 1917, que además instituyó la coexistencia de la propiedad particular y la propiedad social representada en ejidos y comunidades; surgiendo así un nuevo orden jurídico agrario en México.

NOTA IV

Origen de los Latifundios

 Pese a la normatividad novohispana recopilada en las Leyes de Indias, los tres siglos de dominación española se caracterizaron por el despojo de la propiedad, la explotación y expoliación de los indígenas, y la concentración de la tierra en manos de los peninsulares. La propiedad comunal de los indios fue objeto de un permanente y sistemático despojo por parte de los conquistadores y colonizadores; al principio mediante las mercedes y repartimientos; después a través de las adjudicaciones, confirmaciones, composiciones, acciones de compraventa, remates y la usurpación violenta.

La consolidación de la hacienda como una unidad productiva eficiente sólo pudo lograrse a partir de la creación de un sistema que permitiera atraer, fijar y reponer de manera sistemática los trabajadores a su servicio. Sin embargo, también se debe tomar en cuenta que, de manera paralela, se fortalecía el espíritu señorial en los hacendados, deseosos de mostrar a familiares, amigos y socios la extensión de sus tierras y el control que ejercían sobre los cientos o miles de peones a su servicio.

 Al iniciar la vida independiente de México, los gobiernos y sus  leyes no atendieron a resolver el grave conflicto agrario que persistía ya que había comunidades que no alcanzaban a producir lo suficiente para sostener a sus habitantes y les era necesario adquirir más habitantes y les era necesario adquirir más terreno, habida cuenta que su población había crecido y estas comunidades no tenían para donde extenderse, sobre todo en la región más poblada del país, ya que en dichos lugares las referidas comunidades se encontraban rodeadas de latifundios tanto laicos como eclesiásticos.

En los primeros tiempos de la vida independiente de México no se dictaron leyes agrarias, como hubiera sido lo correcto, para resolver dicho problema, se trató de solucionar esta cuestión agraria mediante la colonización dictándose en consecuencia las leyes respectivas en esta materia. Nuestra primera constitución nada dispuso para resolver el problema agrario, se ocupó solo de la expropiación de bienes.

El siglo XIX fue tan conflictivo que la atención al campo y su desarrollo quedaron relegados, surgiendo grandes y poderosos latifundistas que no fueron lo suficientemente sensibles y generosos para hacer participar de sus utilidades a los campesinos y trabajadores. Por el contrario, lejos de alentarlos, los explotaban.